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          構建以行政不法前置認定為條件的行政犯追訴啟動模式

          來源:法治日報 責任編輯:高睿蔓 發布時間:2021-09-23 閱讀次數:
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          □ 張澤濤 (廣州大學法學院院長)


          1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》作為首部刑事訴訟法典,對刑事案件的立案、偵查、起訴、證據采信和證明過程以及審判程序的設計,均是以1979年《中華人民共和國刑法》中規定的刑事犯罪種類作為規范對象。而1979年刑法規定的犯罪種類,是以殺人、放火、搶劫等自然犯(刑事犯)為主。與自然犯追訴程序的疑難之處在于搜集證據和查獲犯罪嫌疑人相比,行政犯的疑難之處在于行政違法的前置性認定、技術性證據的判斷以及犯罪嫌疑人是否存在違法性認識錯誤。

            

          自21世紀以來,隨著風險社會和福利國家時代的到來,傳統刑法學已經愈來愈關注早期化、失范化行政行為,行政違法入罪化是總的發展趨勢。因此導致犯罪形態發生了根本性變化,由傳統上自然犯占絕對優勢演化為行政犯占絕對比例,行政犯的時代已經全面到來。近年來,天津趙春華擺攤打氣槍案、吳英非法集資案、河南大學生掏鳥窩案、內蒙古農民王力軍無證收購玉米案等系列案件,民眾表達了不滿,一些刑法學者也持否定態度。

            

          由于行政犯與自然犯在證據認定與法律適用上存在諸多差異,而自1979年以來的四部刑事訴訟法典,程序設計與證據認定等均是以自然犯作為規范對象,因此,隨著行政犯時代的全面到來,刑事訴訟法應該適當調整。但是與刑法學界對于自然犯與行政犯已經進行了深入研究相比,刑事訴訟法學界對于行政犯的追訴啟動、偵查、起訴、審判以及證據適用特性卻很少關注。目前在司法解釋以及實務中,對于行政犯刑事追訴,通常采用“刑事在先”原則。這樣必然滋生以下弊端:公安司法人員既難以對行政違法行為的專業性和技術性作出正確判斷,也不易從數量龐雜的行政法規中作出精準援引;刑事追訴難以為被追訴人以及社會民眾接受;違背了刑法的謙抑性,將大量的行政違法行為予以犯罪化;導致行政執法與刑事司法銜接不暢,等等。有鑒于此,筆者擬結合刑法與行政法的基本理論,對行政犯法律屬性、責任形式以及專業性認定等進行法理分析,透視刑事訴訟法第一百一十二條的刑事立案標準以及“刑事在先”的缺陷,以此構建與行政犯特性相適應的刑事追訴啟動模式。

            

          一、行政犯的雙重違法屬性及其責任形式


          與傳統自然犯不同,行政違法是成立行政犯的前提,行政犯屬于雙重違法:行政違法和刑事違法,責任形式兼具行政處罰和刑罰。

            

          1.行政違法是構成行政犯的前提條件。行政犯是因為違反了國家的行政法規,其行為本身往往沒有道德可譴責性。構成行政犯必須具備兩個條件:其一,數量、情節達到了嚴重的社會危害性程度,必須上升到刑法規制范圍。其二,行政法上的禁止行為與刑事違法性質不同,即使行政違法數量達到了一定程度,也不必然構成行政犯。鑒于行政犯的成立必須援引前置的行政法規,其犯罪構成要件是以空白罪狀的形式表現出來。

            

          2.行政犯具有行政違法和刑事違法雙重屬性。行政犯兼具行政違法與刑事違法雙重違法性,應該承擔行政處罰與刑罰雙重法律責任。而刑罰是民事和行政制裁無法達到懲罰效果之后最為嚴厲的制裁措施,因此,行政違法行為構成行政犯罪,必須達到科以刑罰的程度。

            

          3.認定行政違法必須依賴專業化的行政執法程序。在21世紀科技日益發達與風險社會的時代背景下,行政犯越來越專門化和技術化。與此相應,國家行政管理活動也日益專門化和技術化,行政法規更是紛繁復雜。同時,由于社會經濟管理秩序變動不居,行政法規也是經常廢改立。實踐中,絕大多數行政犯首先必須由專業行政執法機關確認其構成了行政違法,然后才能判斷其行為是否侵犯了刑法法益。

            

          4.通過行政處罰能夠解決的問題決不能動用刑罰。當今大多數國家的刑法理論和執法實踐中,對于行政犯均是將刑罰作為迫不得已的手段。在我國的執法實踐中,也有通過行政處罰以避免適用刑罰的代表性案例。如范冰冰偷稅案即是例證,該案中范冰冰是首次偷稅被查并主動繳納罰款、滯納金和稅款近9億元,因此,只進行了行政處罰而沒有追究刑事責任。

            

          二、行政犯“刑事在先”立案原則的弊端透視


          按照我國學界通說,在行政執法與刑事司法銜接時,應該適用“刑事在先”;立法與司法解釋中也體現了“刑事在先”。如《中華人民共和國行政處罰法》(2021年)第二十七條規定:“違法行為涉嫌犯罪的,行政機關應當及時將案件移送司法機關,依法追究刑事責任。”專門增加了“應當及時”的表述。對于“刑事在先”原則,如果考察刑事訴訟法以及行政執法程序的相關規定和制度機理,并結合刑事司法與行政執法的銜接實踐,會滋生諸多弊端。

            

          1.行政執法機關的專業性調查取證半途而廢,不利于正確查明案情;2.“刑事在先”容易導致援引行政法規或者認定專業性證據不當而錯誤定罪,甚至大量尚未構成犯罪的行政違法行為被錯誤入罪,對于民營企業的行政違法行為更是如此;3.“刑事在先”容易影響行政執法效率,甚至因程序冗長導致涉案民營企業停業和破產;4.“刑事在先”容易導致行政執法機關與公安機關之間權責銜接不暢。對于行政執法機關查處涉嫌行政違法與犯罪的案件,公安機關在行政執法、刑事立案審查與偵查過程中均可以借助行政執法機關的專業性調查,以查清案件。在具體的操作中,若采取“刑事在先”容易導致公安機關與行政執法機關之間權責銜接不暢;5.如果對于行政不法與行政犯罪簡單適用“刑事在先”原則,公安機關的刑事追訴就會欠缺正當法律理由與事實根據,社會民眾產生司法信任危機也就不可避免。

            

          三、對于行政犯的刑事追訴建議“先行后刑”


          對于行政犯的刑事追訴,應該調整“刑事在先”原則,通常情況下實行“先行后刑”,在行政執法程序中認定行為人違反了前置性行政法規、存在主觀過錯且行政處罰達不到懲戒效果時,才能啟動刑事追訴模式。1.行政犯追訴程序一般應該遵循“先行后刑”原則,以“刑事在先”為例外。采取“刑事在先”的案件往往是受案之初即可判定性質惡劣,必須追究刑事責任;2.完善對行政犯刑事追訴制度,強化其違反前置性行政法規的論證。對于行政犯,通常公安機關的《刑事立案報告表》中既要寫明犯罪嫌疑人違反的前置性行政法規,又應該針對不同類型的犯罪嫌疑人,補強其應當知法的證據材料;3.理順行政執法機關與公安機關的對接機制。即明確界定公安機關提前介入行政執法程序時的權力邊界、公安機關對于行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件,只要達到了刑事追訴標準,并附有專業性的證據認定,公安機關就應該啟動刑事追訴程序。公安機關在刑事訴訟程序中,涉及技術性證據與行政違法的前置性認定,必須聽從行政執法機關意見,等等;4.適度擴大并明確行政執法證據在刑事訴訟中可使用的范圍,規范行政執法證據轉換為刑事證據的程序;5.強化行政執法案件轉換為刑事案件的內外監督機制。其一,充分發揮檢察機關行刑銜接網絡辦案平臺作用,加強對行政執法案件轉換為刑事案件的檢察監督。其二,健全公安機關受案處置程序,對于治安案件轉換為刑事案件的,應該完善檢察機關以及公安機關法制部門的監督機制。

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